作者： 陈益刊
政府和社会资本合作（PPP）模式实施近十年，现有机制迎来重大改革，势必对10多万亿规模的PPP项目市场带来深远影响。
近日，国务院办公厅转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称《意见》），将PPP模式范围缩窄至基于使用者付费特许经营模式。PPP回报机制也聚焦使用者付费，即PPP项目经营收入须能覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。
多位专家告诉第一财经，在今年PPP被暂停之后，市场一度传言PPP将死，但事实显然不是如此。而由于新机制下适用项目范围大幅减少，PPP将“大瘦身”，这是基于防范地方政府隐性债务风险和确保财政可持续性的考量。存量PPP项目如何处理最受市场关注，“新老划断”、稳妥推进新机制实施成为重要原则。
化债背景下PPP将大瘦身
PPP模式被认为有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。因此2014年财政部、国家发改委等推广PPP模式之后，地方政府、国企民企投资热情高涨，带来PPP项目数量和投资额飙升，出现“野蛮式”增长。随之也产生不少问题，比如PPP异化为地方融资手段，明股实债等带来新增隐性债务风险。PPP重建设轻运营，绩效考核不完善等。
为了解决这些问题，2017年开始，财政部等部门多次发文强化PPP监管，规范推进PPP模式。受地方财力下滑、企业资金短缺、专项债规模攀升、严监管下清理退库等多重因素影响，PPP发展陷入低迷，项目投资额呈现下滑势头。今年2月，全国PPP项目因开展清理核查，被按下暂停键，各方十分关心下一步PPP的走向。
此次新机制出台则给出了答案。在当前一揽子化解地方政府债务风险方案下，PPP适用范围大幅瘦身，未来市场大幅缩窄基本是业内人士共识。
根据《意见》，PPP项目应全部采取特许经营模式实施。这意味着PPP模式范围缩窄至基于使用者付费特许经营模式。PPP项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。
中央财经大学教授温来成告诉第一财经，以前PPP付费模式中有三类，分别是政府付费、可行性缺口补助和使用者付费，其中又以政府付费和可行性缺口补助两类为主。这使得财政负担较重，加上不规范操作，很容易产生地方政府隐性债务。所以此次PPP新机制限定在基于使用者付费特许经营模式，使得多数项目收益能够覆盖成本，并把财政补贴限定在仅对运营补贴等，目的就是尽可能降低地方政府隐性债务风险。
清华大学投融资政策研究中心首席专家王守清教授告诉第一财经，新机制强调聚焦使用者付费。运营期的政府补贴必须是资金到位才能给，在特许经营方案审核时就要考虑，且这种补贴与是否采用PPP模式无关，是属于行业性的补贴。比如地铁项目不管是否采用PPP模式，政府都要给予运营补贴。
《意见》强调，政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
一位地方财政人士表示，这次PPP大瘦身，主要基于地方政府现有债务存量统筹考虑。现有存量债务中包括政府债务、隐性债务、平台公司债务及PPP未来支出责任、社保等其他偿付责任。目前PPP新机制下只取消了政府付费这一种回报机制，原来的可行性缺口补助机制仍然存在，只是缩小范围为仅补助运营。
从此前地方审计情况来看，仍然存在一些PPP项目新增隐性债务的情况。
比如今年7月份湖南省审计厅公开的关于2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告显示，对全省49个PPP项目，以及省属国有企业参与PPP项目情况进行审计调查发现的主要问题之一是，异化PPP模式。省属国有企业参与PPP项目成为市县政府融资渠道，增加隐性债务风险。6个项目未及时办理竣工结算，欠付到期支出责任。PPP项目盈利能力差，投资风险较大。
王守清表示，新机制有利于促进我国PPP的健康发展，因为它可以直接减少地方政府不顾财力乱上政府付费的PPP项目，造成隐性债务、代际不公平和不可持续。
10万亿存量项目处理待解
“对于社会资本而言，政府补贴必须与全成本费用和合理回报挂钩，仅仅补贴运营成本，很难调动社会资本投资积极性。”一位不愿透露姓名的PPP专家告诉第一财经。
多位PPP业内人士告诉第一财经，新机制下，未来PPP增量项目市场份额会大幅减少。因为使用者付费的PPP项目少，而且还可以采用像地方政府专项债券等其他方式去做，不一定采用PPP模式。
PPP新机制的另一大亮点，就是《意见》明确提出要优先选择民营企业参与。为了鼓励民企参与，国家发改委制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，提出比如市场化程度较高、公共属性较弱的垃圾处理、园区基础设施等9类项目，应由民营企业独资或控股。此外PPP新机制还强调公平选择特许经营者。
王守清认为，这将吸引民企参与PPP，也给央国企留下空间，有利于PPP新机制的实施。不过，由于民企过去几年投资PPP失败较多，兴趣和信心降低，它们融资难和融资成本高等问题还没有得到完全解决，加上地方政府仍偏好央企等，不要过高期望民企会像2014年起推广PPP的早期几年那样蜂拥而上。
一位从事过PPP业务的民营企业家告诉第一财经，基础设施项目一般规模较大，民企资金实力和投资能力有限，同时市场上自负盈亏的使用者付费项目并不多，因此民企参与此类特许经营项目还存在不少挑战，需要拓宽融资渠道和获得金融机构的支持，同时在项目策划和选择上精益求精。
PPP新机制出台后，从事PPP业务的基层政府官员、企业、咨询方等人士十分关心，庞大的存量PPP项目该如何处理。
对此，《意见》明确，稳妥推进新机制实施。把握好工作力度、节奏，2023年2月PPP项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的PPP项目，均应按照新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。
PPP专家、大岳咨询董事长金永祥告诉第一财经，PPP新机制只适用于增量PPP项目。而存量PPP项目如何处理需要根据相关部门出台的文件。
一位不愿透露姓名的PPP专家告诉第一财经，总的来说，PPP项目采取“新老划断”方式来处理。此前已有对存量PPP项目的分类处置文件。此前开展的PPP项目，原则上说应该按照PPP合同来执行。
根据明树数据，截至2022年底财政部PPP管理库项目10346个，投资额超16万亿元。发改委PPP监测服务平台显示，截至2022年底各地录入PPP项目共8057项，总投资11.6万亿元。
